新测绘法条例释义解读（二）

  《测绘法》第二十九条测绘单位不得超越资质等级许可的范围从事测绘活动，不得以其他测绘单位的名义从事测绘活动，不得允许其他单位以本单位的名义从事测绘活动。

  测绘项目实行招投标的，测绘项目的招标单位理应当依法在招标公告或者投标邀请书中对测绘单位资质等级作出要求，不得让不拥有相对应测绘资质等级的单位中标，不得让测绘单位低于测绘成本中标。

  取得测绘资质证书的单位，必须在测绘资质证书许可的经营事物的规模内从事测绘活动，不得超越测绘资质等级许可的范围从事测绘活动。所谓超越资质等级许可的范围，一是超越等级，即低等级的资质单位承揽需要较高等级资质单位才能承揽的测绘业务，二是超越范围，即测绘单位承揽资质证书没有载明的测绘业务。不同的测绘单位的专业方面技术人员素质、仪器设施的状况、生产能力和管理上的水准不一，其所能承担的测绘业务能力有高低之分，测绘地理信息主管部门对不同的测绘单位许可不同的经营事物的规模及相应等级的资质，必须明确规定测绘单位不得超越资质等级许可的范围从事测绘活动。

  以其他测绘单位的名义从事测绘活动就是借用他人的测绘资质从事测绘活动。这种现象一般有两种情况：一是从事测绘活动的单位未取得测绘资质证书，为了承揽测绘项目，借用取得测绘资质证书单位的资质证书或者用取得测绘资质证书单位的名义承揽测绘项目；二是有些单位取得了测绘资质证书，但其资质等级和经营事物的规模达不到所要承揽的测绘项目的要求，借用拥有相对应资质的单位证书或名义。这些做法其实就是未取得相应的测绘资质证书而从事测绘活动，是一种欺骗行为，必须坚决禁止，违法者应承担对应的法律责任。

  取得测绘资质证书的单位允许其他单位以本单位的名义从事测绘活动是出借测绘资质的违背法律规定的行为。在真实的生活中，有些单位将资质证书出借给低资质等级或者不具有资质条件的测绘单位使用，也有些单位用假“合作”“联营”“挂靠”等方式允许其他单位以本单位的名义承揽测绘业务。这些做法扰乱了测绘市场秩序，使测绘成果质量难以得到保障，甚至会导致非常严重的不良后果，必须坚决予以禁止，对出借测绘资质证书的单位及借用测绘资质证书的单位都必须依法严肃处理。

  1、测绘项目的招标单位理应当依法在招标公告或者招标邀请书中对测绘单位资质等级作出要求，不得让不拥有相对应测绘资质等级的单位中标。

  未取得测绘资质证书的单位不可以从事测绘活动，所以招标单位在测绘项目招标时应当将测绘资质等级要求作为招标条件之一，在招标公告或者招标邀请书中写明。《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》对不同测绘资质等级能从事测绘活动的范围作出了明确规定，招标的测绘项目一定要符合《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》对测绘资质等级的要求。招标单位理应当依法查验投标单位的测绘资质，不得让不具有测绘资质或者测绘资质等级不符合测绘项目要求的单位中标。实践表明，无证测绘或者超越资质等级测绘，不少测绘项目招标单位是明知的，因“关系”“利益”等因素违规招标。这种行为的结果，往往由于中标方缺乏相应的资质条件而致使测绘成果质量低劣，测绘成果安全无法保障，甚至造成重大财产损失和重大伤亡事故，必须明令禁止。

  当前我国的经营性测绘活动压价竞争现象比较普遍，甚至会出现“０元中标”“１元中标”的现象，引发测绘市场无序竞争，造成市场秩序混乱。而且由于价格过低，造成测绘成果质量低劣，对后续的各项工程建设造成质量隐患。因此，测绘单位低于测绘成本中标的行为必须禁止。《中华人民共和国招标投标法》规定，投标人不得以低于成本的报价竞标。本条规定，测绘项目的招标单位不得让测绘单位低于测绘成本中标。这样，就从投标单位和招标单位两方面都对低于成本的招投标行为作出了禁止性规定。

  《中华人民共和国招标投标法》第四十八条第一款规定：“中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。”测绘项目的中标单位不得将所承揽的测绘项目全部转给他人完成，或者将测绘项目的主体工作或大部分工作转给他人完成，也不得将全部测绘项目肢解后以分包的名义分别转给第三人完成。测绘合同的签订是测绘项目招标单位对中标单位能力的信任，中标单位理应当以自己的设备、技术和劳力完成承揽的主要工作。这里的主要工作一般是指对测绘成果的质量起决定性作用的或者工作量最大的工作。但是，目前有些单位不顾招标单位的权益，将测绘项目层层转包，从中牟取暴利，使测绘成果质量难以得到保障；有些单位与测绘项目发包方搞私下交易，暗中回扣，严重扰乱测绘市场秩序，败坏社会风气。同时，根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，测绘单位不得将其承揽测绘项目的主体、关键性工作分包给他人完成。测绘单位将测绘项目转让给他人的或者将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，由工商行政管理机关或者测绘地理信息主管部门依法予以查处。

  《测绘法》第三十八条地图的编制、出版、展示、登载及更新应当遵守国家相关地图编制标准、地图内容表示、地图审核的规定。

  互联网地图服务提供者应当使用经依法审核批准的地图，建立地图数据安全管理制度，采取安全保障措施，加强对互联网地图新增内容的核校，提高服务质量。

  县级以上人民政府和测绘地理信息主管部门、网信部门等有关部门应当加强对地图编制、出版、展示、登载和互联网地图服务的监督管理，保证地图质量，维护国家主权、安全和利益。

  （一）地图的编制、出版、展示、登载及更新应当遵守国家相关地图编制标准、地图内容表示、地图审核的规定。

  地图是根据特定的数学法则，将地球上的自然和社会经济现象，通过制图综合，并以符号和注记缩绘在平面或者曲面上的图像。绘有完整国界线的地图是国家版图的主要表现形式，体现着一个国家的主权方面的意志和在国际社会中的政治外交立场，具有鲜明的政治性、严密的科学性和严格的法定性。地图涉及国家主权、安全和利益，关系百姓日常生活，广泛服务于社会所有的领域。地图市场繁荣的同时，也出现了一些问题地图，例如，地图上错绘国界线、行政区域界线以及漏绘我国南海诸岛和的现象屡禁不止，甚至会出现违背“一个中国”原则的错误；在互联网地图上标注和上传涉密信息，泄露国家秘密、危害国家安全的问题时有发生，甚至引发外交争议。“问题地图”引起了党中央、国务院的格外的重视，国家测绘地理信息局联合其他有关部门，多次开展专项整治活动，查处地图市场的违法违反相关规定的行为。为规范地图市场行为，维护国家主权、安全和利益，需要在地图编制、出版、展示、登载及更新等各环节加强管理，明确需要遵守的国家相关地图编制标准、地图内容表示、地图审核的规定。

  本条所称“地图编制”是指编制地图的作业过程，既包括通过实地测量的结果进行地图绘制，也包括在一张现有的底图上增、减、编辑地理信息数据和要素，还包括通过制图综合由已有的地图编辑生成地图。“地图出版”是指将编制的地图作品进行编辑加工，经过复制向公众发行。地图出版包括专门的地图（集、册或幅），数字、多媒体等电子地图，报纸、期刊、图书等出版物上插附的地图等。“地图展示”是指以地图为载体在公开场合展出或使用的地图图形。如影视、广告、标牌、橱窗、壁画、宣传背景、票证、展览、展厅中展示和使用的地图图形。“地图登载”是指利用数字地图，经可视化处理，利用互联网传输的地图，如网络上的地图等。“地图更新”是指为了保持地图的现势性、准确性和可靠性，按现实情况对地图内容做更正的过程。

  为了加强地图管理，维护国家主权、安全和利益，促进地理信息共享和产业健康发展，我国对地图编制、出版、展示、登载的监督管理制定了相应的管理规定，因此本条第一款明确要求地图的编制、出版、展示、登载应当遵守国家相关地图编制标准、地图内容表示、地图审核的规定。

  （二）互联网地图服务提供者应当使用经依法审核批准的地图，建立地图数据安全管理制度，采取安全保障措施，加强对互联网地图新增内容的核校，提高服务质量。

  由于互联网地图具有实时、动态、交互等特点，信息化时代应用面十分广泛。根据互联网地图监管的工作实践，本条对互联网地图服务提供者提出了三点要求：一是要求互联网地图服务提供者应当使用经依法审核批准的地图；二是规定互联网地图服务的单位理应当建立地图数据安全管理制度，采取安全保障措施；三是要求互联网地图服务提供者加强对互联网地图新增内容的核校，提升服务质量。为保证互联网地图的正确性，互联网地图与其他向社会公开的地图一样，要经依法审核批准。由于互联网地图具有实时性和交互性，通过上传、标注等功能在互联网地图上新增的地理信息不可能随时送审，因此测绘地理信息主管部门通过要求配备安全审校员、每6个月新增兴趣点备案等形式，加强对互联网地图的安全监管。互联网地图服务量大面广、形式多样、服务模式不停地改进革新且发展迅猛，只有提供互联网地图服务的单位自身建立起安全管理制度，加强对互联网地图新增内容的核查校对，才能从源头上杜绝互联网问题地图的出现。互联网地图服务领域十分宽广，监督管理部门也相对较多，测绘地理信息、工业与信息化、出版、保密、军队等有关部门都有涉及。互联网地图市场管理实践证明，互联网地图市场的发展离不开各部门的密切配合。多年来，国家测绘地理信息局、中央网信办、外交部、教育部、工业与信息化部、公安部、民政部、商务部、海关总署、国家工商行政管理总局、新闻出版广电总局、国家保密局等多部门组成的全国国家版图意识宣传教育和地图市场监管协调指导小组，在全国开展了地图市场专项治理行动，逐步加强了地图市场监管。2008年，经国务院同意，国家测绘局、外交部、公安部、信息产业部、工商总局、新闻出版总署、国务院新闻办公室、国家保密局联合印发《关于加强互联网地图和地理信息服务网站监管的意见》，在全国组织开展了对互联网地图和地理信息服务违法违反相关规定的行为的专项治理行动，取得了良好成效。因此，本款在总结互联网地图市场监管经验的基础上，进一步明确了互联网地图数据安全管理规定，加强对互联网地图内容的核查校对，切实维护互联网地理信息安全。

  （三）县级以上人民政府和测绘地理信息主管部门、网信部门等有关部门应当加强对地图编制、出版、展示、登载和互联网地图服务的监督管理，保证地图质量，维护国家主权、安全和利益。

  国务院测绘地理信息主管部门负责全国地图工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的地图工作。县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门负责本行政区域地图工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责有关的地图工作。网信部门负责互联网地图服务领域的网络安全和信息化工作。其他有关部门还包括民政、交通、外交、教育、新闻出版等部门。县级以上人民政府和测绘地理信息主管部门、网信部门等有关部门应当加强对地图编制、出版、展示、登载和互联网地图服务的管理，杜绝有问题的地图产品，打击侵权盗版、假冒伪劣地图，规范地图市场秩序。

  2015年11月26日，国务院第664号令颁布了《地图管理条例》，自2016年1月1日起施行，加强完善了地图编制、审核、出版、监督检查等各个行政管理环节，确立了增强公民国家版图意识、建立健全地理信息资源共建共享机制、加强互联网地图服务监督管理、强化事中事后监管等多项法律制度。《地图管理条例》规定了有关地图活动的基本准则，为地图管理提供基本依据，它的颁布实施，有利于进一步规范地图市场秩序，营造公正公开公平的市场环境，有利于提高测绘地理信息行业单位和从业人员守法意识，有利于快速推进测绘地理信息产业规范发展。2006年，国土资源部颁布了《地图审核管理规定》，进一步明确和细化了地图审核管理工作，目前正在根据《地图管理条例》加紧修订中。

  《测绘法》第三十九条测绘单位理应当对完成的测绘成果质量负责。县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当加强对测绘成果质量的监督管理。

  测绘工作是国民经济与社会持续健康发展的前期性、基础性工作，担负着为经济建设、国防建设、社会持续健康发展和生态保护提供测绘保障的任务，测绘成果质量是各项工程建设质量的基础，直接影响着后续建设的成效。实践中，曾经发生过因测绘成果质量存在问题，使后续建设受一定的影响，造成重大损失的事例。本条首先明确规定了测绘成果质量责任主体，测绘单位理应当对其完成的测绘成果质量负责。如果测绘成果质量出了问题，首先对其负责的是测绘成果的测绘单位。测绘单位对测绘成果不符合质量发展要求的，要承担行政责任和民事责任。行政责任即测绘单位因施测的测绘成果不合格可能会被测绘地理信息主管部门依法查处，如停业整顿、降低测绘资质等级或吊销测绘资质证书等。民事责任即民事法律责任，如《中华人民共和国合同法》规定：“承揽人交付的工作成果不符合质量发展要求的，定作人能要求承揽人承担修理、重作、减少报酬、赔偿相应的损失等违约责任。”

  我国历来十分重视测绘成果的质量管理，发布了一系列的规章制度和各种技术规范。为提高测绘单位产品质量，测绘单位理应当建立健全覆盖本单位测绘地理信息经营事物的规模的质量管理体系并有效运行。测绘单位理应当建立质量责任制，明确岗位工作职责，制定并落实岗位考核办法和质量责任。测绘地理信息项目实施所使用的仪器设施应依照国家有关规定进行检定、校准。测绘地理信息项目实施，应当坚持先设计后生产，不允许边设计边生产，禁止没有设计就进行生产。测绘地理信息项目实行“两级检查、一级验收”制度。法律法规或委托方有明确要求实施监理的测绘地理信息项目，应依法开展监理工作。测绘单位对其完成的测绘地理信息成果质量负责，所交付的成果，必须保证是合格品。测绘单位应建立质量信息征集机制，主动征求用户对测绘地理信息成果质量的意见，并为用户提供咨询服务。测绘地理信息项目通过验收后，测绘单位应将项目质量信息报送项目所在地测绘地理信息主管部门。测绘地理信息项目依照国家相关规定实行项目分包的，分包出的任务由总承包方向发包方负完全责任。为了能够更好的保证测绘成果质量，测绘行业还建立了注册测绘师制度，要求在测绘活动中形成的技术设计和测绘成果质量文件，必须由注册测绘师签字并加盖执业印章后方可生效，注册测绘师要保证执业活动中相应的测绘成果质量并承担终身责任。

  （二）县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当加强对测绘成果质量的监督管理。

  本条明确规定了行使测绘成果质量监督管理职责的部门是县级以上人民政府测绘地理信息主管部门，这与《中华人民共和国产品质量法》的规定是一致的，该法第八条第三款明确规定：“法律对产品质量的监督部门另有规定，依照有关法律的规定执行。”测绘产品质量监督管理是测绘地理信息行政管理的重要职责。测绘地理信息主管部门履行测绘成果质量监督管理的主要技术是依据有国家标准、行业标准及测绘活动双方约定的特殊技术方面的要求。测绘地理信息主管部门履行质量监督管理职责的主要方式有：（1）制定国家标准和行业标准；（2）建立质量监督管理体系；（3）对测绘地理信息质量实行监督检查制度；（4）依法查处质量不合格的测绘成果及施测单位；（5）向社会公布测绘地理信息质量监督检查结果。

  此外，测绘地理信息主管部门履行质量监督管理职责的方式还有对测绘单位在生产中使用的测量器具是否经法定的计量检定机构检测合格做监督，组织对全行业测绘成果质量的评定等。测绘地理信息主管部门对测绘成果做监督检查中有必要进行的检验、鉴定、检测等监督检验活动，由实施监督检查的测绘地理信息主管部门委托测绘地理信息成果质量检验机构承担。